谁该为美国政府“停摆”买单？

时隔近7年，美国联邦政府再度“关门歇业”。

因美国两党未能在医保相关福利支出等方面达成一致，美国国会参议院9月30日先后否决两党拨款法案，当地时间10月1日起，美国联邦政府“停摆”。

10月16日，美国国会参议院对临时拨款法案进行第十次表决，法案依旧未能通过。如今，政府“停摆”进入第三周，多项公共服务陷入停滞，美国经济运行和社会运转正承受冲击。有机构预测，此次政府“停摆”持续到11月的可能性正在增加。

“水有源树有根”，美国政府“停摆”不是孤立的政治事件，而是其制度衰变的必然产物，也是美国政治“内斗”的集中缩影。

政府“停摆”，是指因美国国会未通过预算法案或持续性决议案，导致联邦政府停止非必要服务的情况。通常情况下，联邦政府会暂时关闭非核心部门。说得直白一些，政府“停摆”，就是因为没钱花了。但这个“没钱”不是说国库真的“花光吃尽”，而是管钱的国会没批准新的花钱计划。

美国联邦政府“关门”，可不是什么稀罕事。20世纪70年代以来，美国联邦政府因共和、民主两党政策分歧导致拨款中断而“停摆”已有20多次。

对于美国来说，政府“停摆”并非短暂的“系统休眠”，而是制度弊端下的“慢性失血”。回溯美国政府的“停摆史”，我们能从每个偶然事件背后挖掘出一些必然因素。

从起因维度看，“停摆”很大程度上源于两党对政治资源的激烈争夺。美国联邦政府运转资金来自年度预算拨款。国会两党通常应在10月1日新财年开始前通过新的年度拨款法案。这个关键节点，两党时常会围绕财政分配、政策优先级等展开“极限拉扯”。一旦其中几项无法按时敲定，政府就会因“断粮”而“停摆”‌。比如，2018年末至2019年初，国会两党因修建美墨边境墙拨款预算陷入分歧，美国政府因此“停摆”35天。

很多时候，美国政府“停摆”多少掺杂着政党之间的“情绪对抗”，更像是一种威胁策略。1981年11月，时任美国总统里根要求削减84亿美元的政府开支，但国会达成的预算削减协议比里根的门槛少了20亿美元。里根因此否决了预算法案，并关闭了联邦政府。

从影响维度看，“停摆”会对美国国内造成系统性冲击。纵观美国政府的历次“停摆”，多少都会产生经济增速放缓、公共服务中断、政府职能瘫痪以及社会信任损耗等多重连锁反应。2013年长达16天的政府“关门”至少造成240亿美元的经济损失。

以当下的危机为例，美国联邦政府部分功能陷于停滞，旅行、教育、文化、科技乃至国防等领域均受波及。大批联邦雇员已被迫停薪休假，经济数据发布暂停，多项公共服务陷入停滞。

美国政府“停摆”从偶然事件演变为制度性危机，其背后是制度缺陷、政治极化、治理失灵的恶性循环。

制度设计存在缺陷。谈到美国政府的“停摆”，就不得不提及其预算制度。预算制度框架下，每个财政年度（10月1日至次年的9月30日），美国国会都必须通过12项拨款法案，涵盖下一财年的可自由支配支出和联邦机构资金。只不过，该项制度程序烦琐，再加上两党之间、各政治团体之间利益复杂交错，制度在运行过程中，逐渐与设计初衷背离。事实上，在1976年开始执行现行预算制度后，美国国会仅有四年按时完成拨款程序。

为避免因“停摆”造成国家全面瘫痪，国会长期依赖临时拨款法案（CR）作为“救火”措施。不过，制度上“临时凑数”，也导致长期财政规划和结构性改革被一次次推迟。

政治生态零和博弈。最新民意调查显示，美国民众认为当前联邦政府持续“停摆”，共和、民主两党均有责任，难辞其咎。当前，美国政治生态逐渐“病态化”，国内党争达到一个新高度，公共政策议题也被异化为政治博弈筹码。无论是总统选举，还是对内对外政策的制定，抑或是国会席位争夺、司法任命审批及社会议题立法，都成为美国两党“角力”的战场。有网友这样形容当下美国国内“政治极化”的现状：不管对手对还是不对，“反对你”肯定是对的。

可见，两党在预算和拨款问题上屡屡产生分歧，不是真的“谈不拢”，而是“不想谈拢”，甚至是“为反对而反对”。

政府财政入不敷出。美国政府“停摆”，不单是政治问题，也是经济问题。“巧妇难为无米之炊”，美国政府“停摆”，也折射出美国“钱袋子”方面出现了问题。

近年来，美国经济增速放缓削弱税收增长动力，而支出结构失衡，如社会保障、国防开支刚性增长与医疗成本攀升等问题，也加剧财政压力。美国政府长期过度支出、依赖债务维持运转，不过，由于通胀高企、美元信用波动及全球“去美元化”趋势，美债吸引力也在“跌跌不休”。多重因素交织下，政府财政陷入入不敷出的恶性循环。

《变化社会中的政治秩序》一书的作者萨缪尔·亨廷顿曾表示，制度的功能性远比形式更重要。一种制度的好坏，在于它能否组织政治参与、表达社会诉求、整合利益分歧并高效执行决策。

依照这个观点，我们可以这样说，美国政府屡屡上演“关门”闹剧，恰恰暴露其制度在功能性上的缺陷——其形式看似符合“民主”标准，但在组织政治参与、整合利益分歧和高效执行决策方面已然“脱轨”。

透过美国政府“停摆”危机，我们能清晰窥见其政治博弈机制中根深蒂固的弊端。同时，它也为全球治理提供了诸多经验教训。

制度设计不能陷入“否决政治”的泥潭。美国国会中两党对立，使预算法案屡屡陷入僵局。这种“为反对而反对”的政治生态，本质上是将制度异化为权力争夺的工具。当“否决政治”成为常态，再精密的制度设计也会在民意寒冬中失效。这提醒我们，任何政治体制和制度设计，都需建立有效的协商机制与问责制度，防止少数派或极端势力通过“否决”绑架治理进程。唯有构建包容性强的制度框架，才能避免因“滥用否决”导致的治理瘫痪，确保政府在关键议题上能达成共识，维持基本公共服务连续性。

公众利益应成为政府部门的核心出发点。政府存在的根本价值在于服务人民，而非服务于特定集团的利益。政府一旦“停摆”，最终受害者还是民众。从政策制定到资源分配，从危机应对到日常治理，政府的一切行动都应围绕大众利益展开。因此，制度设计必须嵌入民意表达与监督机制，确保决策过程透明、回应民需及时。相对应地，政治人物理当将民生福祉置于权力博弈之上，避免让民众成为政治内耗的牺牲品。

真正的政治智慧，从来不是党派博弈的技巧，而在于能否承载最朴素的民生期待。只有让制度回归协商的本位、让理性超越党争的桎梏、让共识取代对抗的惯性，美国或许才能找到解决“停摆”危机的“处方”。毕竟，民心才是最大的政治，失了民心的政府，最终恐怕难逃“水枯舟搁”的命运。

原标题：谁该为美国政府“停摆”买单？

编辑：蒋丽霞

校审：罗再芳

总值班：周圆